新環保法：有法管，真的沒法辦？

中國水網編者按：新環保法最大限度地凝聚和吸納了各方面共識，是現階段最有力度的環保法。一方面授予各級政府、環保部門許多新的監管權力。另一方面，它也規定了對環保部門自身的嚴厲行政問責措施?；鶎迎h保部門對環保法既有期望、又有畏懼，他們期待具體管理細則的出臺，打破基層環境執法有心無力的局面。
基層環保部門對新環保法期望很大的同時，也有些惴惴不安。他們得意于環境監察機構終于有了法律地位，卻又怕沒做好被追責；他們明白按日計罰、查封扣押招招制敵，卻又困惑于怎么用最有效；他們擔心新法堵得住環評“限期補辦”的漏洞，未必堵得住施壓的、說情的上級、親朋；他們知道拘留、追究刑事責任夠猛，可是有求于地方公、檢、法部門的權力，用起來容易打折扣。他們迷茫，希望“上面”能盡快出臺細則，明確執法程序、邊界，以便做到盡職不會被追究責任；他們期待，伴隨著新法的施行，基層環境執法有心無力的局面將從此成為歷史……
1 現場檢查能查什么？
新《環保法》第二十四條規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查。被檢查者應當如實反映情況，提供必要的資料。
新法首次明確環境監察機構享有現場檢查權，同時，將被檢查的單位由“排污單位”修改為“企業事業單位和其他生產經營者”。
在環境執法中，現場檢查可以督促排污企業事業單位和其他生產經營者，采取措施防治污染、加強管理減少污染物排放等。從這個初衷出發，一方面立法確權，環境監察人員執法挺直了腰桿。另一方面，在劉永濤看來，現場執法還是有些痼疾，甚至是隱憂值得關注。
“在現場檢查時，許多企業存在謊報生產量的情況，這讓基層執法人員頗為惱火。” 劉永濤說，許多排污企業常常以各種理由拒不提供相關資料（如生產記錄）。對于這些企業的排污量不便監測和計量，根據環保部門的解釋，執法人員想通過企業生產情況來核定其排污量。然而這些企業常常以各種理由拒不提供生產記錄。執法人員只能通過對這些企業的相關負責人員采用調查詢問筆錄的形式來確定企業的生產量。
“新法實施后，這種情況肯定會繼續出現。”劉永濤說。另外，條文所指的“必要的資料”的具體范圍有哪些？環保行政機關能否以“拒絕檢查”的理由對當事人進行處罰？如果不能，對類似情況又該如何處理？
劉永濤認為，對于新法尚未明確，但現實執法中存在的執行細則等問題，需要在頂層設計中增加一些配套規定，以確?，F場檢查的執法效果。
2 查封、扣押如何不瞻前顧后？
新《環保法》第二十五條規定，企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。
爭取到這一行政強制權，可以說是面對嚴峻環境形勢及環境執法種種困難，各級環保部門、環境科學、環境法學專家及社會公眾呼吁的結果。
但是，有權了卻不知道怎么用， “如何界定‘嚴重污染’？怎樣理解‘造成污染物排放的設施、設備’？”，“可以”怎么說？劉永濤對記者羅列出了一連串疑問。
在環保行政機關查封正在排放污水企業時，如果當時只有在停止生產供電的情況下，企業才能停止產污，環保行政機關可否查封排污企業的生產用電的電閘？如果環保行政機關已對造成污染物排放的設施、設備進行查封后，當事人又擅自把封條撕掉，這又該如何處理？劉永濤說，為了解這方面內容，也請教過工商部門的同志，因為他們在查封扣押方面的經驗比較多。
其實《環境行政處罰辦法》已有規定，查封、暫扣當事人的財物，應當當場清點，開具清單，由調查人員和當事人簽名或者蓋章。查封、暫扣的財物應當妥善保管，嚴禁動用、調換、損毀或者變賣。
劉永濤建議應進一步規范環保行政機關實施查封、扣押行政強制措施，保障環保行政機關依法履行職責，建議環境保護部根據《行政強制法》、《環境保護法》等相關規定，盡快出臺《環保行政機關實施查封、扣押行政強制措施實施辦法》，對環保行政機關實施查封扣押的實施主體、對象、實施程序等問題作出詳細規定，并以部門規章形式出臺。
在一些執法人員眼中，查封、扣押等措施的實施，最大阻力在于環境監察部門的資格。談到環境執法中實施查封扣押的執行主體問題，鄢桂軍說，當前，由于地方環保局人力有限，強制執行往往都由環境監察機構進行，而多數的環境監察機構屬于事業單位，不是行政機關，要依靠環保局委托才能開展行動，可這種授權行為要真正拿到法庭上可能又經不起推敲。另外，環境監察機構在執法過程中受地方保護左右，使執法效果大打折扣。
“必須與公安聯動才起作用，并且盡快對環境監察人員進行培訓。”安徽一位基層環保部門領導表達上述看法。
“只有明確實施辦法，基層環境執法機構查封、扣押時才不至于瞻前顧后。”鄢桂軍說。
3 按日連續處罰怎么罰？
新《環保法》第五十九條規定， 企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。前款規定的罰款處罰，依照有關法律法規按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規定執行。地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加第一款規定的按日連續處罰的違法行為的種類。
這一條主要是針對企業持續性的環境違法行為。根據我國現行法律，如果只認定為一個違法行為予以處罰，有違過罰相當的原則；如果認定為多個違法行為予以處罰，又缺乏法律依據。
然而，基層對如何實施按日計罰卻存在困惑。徐敏說，一是怎樣實施，有待細化；二是她所處的廣元市經濟并不發達，開出10萬元環保罰單，就足以讓絕大多數企業難以承受，再開出按日計罰罰單，處罰額度將變得更大。她坦言，在經濟發展任務面前，環境執法壓力很大。
也有執法人員向記者反映，“排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的”的適用范圍，是不是僅限于“排放污染物”，而“未批先建”等違法行為是不是不屬于適用范圍了？“另外，按照新環保法的規定，后續罰款的基礎是按照第一次的罰款。如果有某些違法行為，第一次沒有受到罰款的處罰，是不是就不符合按日計罰的條件？
據了解，重慶、深圳等地，按日計罰的處罰手段已有試點探索的經驗，但全國大多數地區都尚未實施過按日計罰。即便是在試點多年的重慶，也有環保工作人員困惑于什么叫“拒不改正”？對于很多超標因子，部分因子改正總體還超標，到底是看行為、還是看結果？
“沒有細則，按日計罰的執法手段就難以成為斬斷違法排污的利劍，”據環境保護部政研中心高級工程師王彬介紹，國外實施環保按日連續處罰始于40年前。最早對持續性違法行為規定“按日連續處罰”的是美國1970 年的《清潔空氣法》。目前，有幾十個國家和地區實施了按日連續處罰。我國臺灣地區已經出臺了“違反水污染防治法按日連續處罰執行準則”。
資料顯示，重慶自2007年實施按日計罰制度以來，共在69起案件中對違法企業進行了按日計罰，主要集中在無證排污或超證排污領域，個案罰款額最高可達3000多萬元，違法行為改正率大幅提高。
4 拘留能管住違法者？
新《環保法》第六十三條規定，企業事業單位和其他生產經營者有下列行為之一，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，由縣級以上人民政府環境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節較輕的，處五日以上十日以下拘留。
環保部門認為，必須要對有關責任人員處以人身處罰，才能形成有效威懾，因此新法增加這一條，是對尚未構成犯罪的一般違法行為給予的一種最為嚴厲的制裁，為防止濫用，還詳細規定了適用的4種情形。
有執法人員提出疑問：“直接負責的主管人員”的范圍有哪些？“其他直接責任人員”的范圍又有哪些？
劉永濤認為，如果這里所指的“直接負責的主管人員”既包括企業的法定代表人，也包括企業的分管負責人，在實際工作中，如果遇到需要將案件移送公安機關對直接負責的主管人員進行行政拘留的話，是否要將企業的分管負責人和法定代表人同時列入移送名單中？如果企業法人代表常年在外地而不在當地，是否也要將其列入移送名單中？是否可以將主持日常工作的負責人列入移送名單中？
拘留只是手段，并不是最終目的。“我特別希望環保和公安部門聯合舉辦一些培訓班，讓企業相關人員知道今后如果不守法，將會被行政拘留。”劉永濤建議。